澳洲政策洞察 | 澳大利亚外长取消“一带一路”协议，凸显联邦与州政府对华政策的纷争【走出去智库】
近来，澳大利亚和中国之间的紧张关系有所加剧，部分原因是有人呼吁对冠状病毒的起源进行全球调查，以及设置贸易壁垒，这些都对一些产品产生了实质性影响，其中最重要的是电煤。目前，中国占澳大利亚商品出口的近40%。根据走出去智库（CGGT）合作伙伴牛津经济研究院的最新分析，两国关系在短期内可能会继续紧张，但预计不会对其他矿业相关产品施加限制，尤其是铁矿石。然而，形势进一步恶化的风险已显著增加。
走出去智库（CGGT）观察到，美国正在加紧实施其“印太战略”。3月，拜登总统与澳大利亚、印度和日本领导人通过线上会议讨论了四国合作开发稀土资源等事宜。美国国安委顾问沙利文表示，四国将设立新兴技术工作组，制定5G、人工智能等技术标准。与特朗普时期不同，拜登政府更强调印太地区盟友在意识形态层面的联系，并更加注重与日本、印度、澳大利亚等合作伙伴的协调，以图遏制中国的崛起。
近期，澳大利亚外交部长宣布取消两项维多利亚州与中国签署的有关“一带一路”合作的协议，引起各方广泛关注。此举对中国企业开发澳洲市场将产生怎样的影响，取消协议的背后反映了哪些澳大利亚内部的政治逻辑，走出去智库（CGGT）加强澳大利亚国别政策研究，自本期推出澳洲政策洞察系列文章——走出去智库（CGGT）特约地缘政治青年专家、牛津大学政治学访问生杜海同的相关分析，供关注中澳关系的读者参考。
要 点
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
1、澳大利亚目前两个对立党派尚未形成对华经济合作的共识，虽然在联邦政府，对华的猛烈攻势属于两党共识，但该共识却饱受各州工党的诟病。
2、澳大利亚联邦政府近年来采取了多项措施来减少中国在该国的影响力，包括禁止华为建设澳大利亚的5G网络，并收紧外国投资法。然而，各州以经济为上的政治家却对华投资颇为友好，与澳大利亚政府的态度形成了鲜明反差。
3、中国是澳大利亚经济贸易方面的主要合作伙伴，澳大利亚旨在与中国保持稳定的关系，即使在反抗中国的影响和干涉的情况下也是如此。越来越多的澳大利亚人担心，中国不断增强的实力和影响力削弱了澳大利亚在印太地区的影响力。
正 文
CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK
文/杜海同
走出去智库（CGGT）特约地缘政治青年专家
牛津大学政治学访问生
4月21日，澳大利亚外交部长玛丽斯·佩恩（Marise Payne）表示，澳大利亚已取消两项维多利亚州与中国签署的有关“一带一路”合作的协议。除了两项涉华协议，佩恩还取消了一项维多利亚州与伊朗的协议和一项维多利亚州与叙利亚的协议。根据《2020年澳大利亚外交关系（州和领地安排）法》，佩恩认为这四项协议与该国外交政策不符或不利于该国的外交关系。
《外交关系（州和领地安排）法》自2020年12月10日开始实施。该计划要求各州和地区、地方政府和澳大利亚公立大学将现有和拟议的外国安排通知该国外交部长。到目前为止，佩恩已经收到1000多种安排的通知，州和地区也已经完成了与外国政府对现有安排的初步审核。佩恩表示，迄今为止，已收到的1000多项通知反映了澳大利亚国际利益的丰富和广度，并展示了澳大利亚各州、领地、大学和地方政府在促进澳大利亚海外利益方面所发挥的重要作用。
通过这一事件，我们可以观察到维多利亚州与澳大利亚政府之间的党派斗争
澳大利亚作为联邦制国家，各州与联邦政府的多数职权处于平行状态，而联邦政府在外交事务上拥有更优先的决策权。近些年来，工党（Labour Party）在州级地区长期执政，而堪培拉的莫里森政府隶属于自由党（Liberal Party）。现该国执政党为澳大利亚自由党和澳大利亚国家党组成的联盟。
澳大利亚工党党首、前总理陆克文（Kevin Rudd）在推特上指出，“澳大利亚与中国有足够的实际政策分歧，包括人权、台湾和南中国海。但莫里森政府刻意搅黄中国与维多利亚之间的非约束性备忘录，目的在于减轻其政府国内困境带来的政治干扰。” 陆克文的发言说明，澳大利亚目前两个对立党派尚未形成对华经济合作的共识，虽然在联邦政府，对华的猛烈攻势属于两党共识，但该共识却饱受各州工党的诟病。
实际上，围绕涉华政策，澳大利亚联邦与州之间的政治冲突始终存在
澳大利亚维多利亚州与中国国家和发展改革委员会在2018和2019年分别签署“一带一路”备忘录和框架协议。维多利亚州州长丹尼尔·安德鲁（Daniel Andrews）与中国驻澳洲大使签署备忘录后，引起了总理莫里森的不满，批评安德鲁此举没有顾及国内的反对意见。澳大利亚国立大学国家安全学院院长罗里·梅德卡尔夫（Rory Medcalf）教授此前称，维多利亚州政府的协议“削弱了联邦政府为关键国际关系设定条件的能力，从而损害了国家利益”。
澳大利亚联邦政府近年来采取了多项措施来减少中国在该国的影响力，包括禁止华为建设澳大利亚的5G网络，并收紧外国投资法。然而，各州以经济为上的政治家却对华投资颇为友好，与澳大利亚政府的态度形成了鲜明反差。澳中关系研究所（Australia-China Relations Institute）主任罗震（James Laurenceson）就指出，对于某些人来说，对华策略变成了喊口号，而不是理性分析。对“一带一路”的担忧不应建立在“自由世界”和“债务陷阱”的简单对立之上。
此次事件涉及到澳大利亚《外交关系（州和领地安排）法》。该法授权外交部长佩恩审查所有州政府和大学等机构与外国政府的协议。如果外长认为这些协议违背澳洲外交政策或损害澳洲的外交关系，可以决定予以取消。对此，西澳州州长马克·麦高文（Mark McGowan）就担心，该州在2011年与北京签订的协议也会受到影响。指出该立法草案内容“可怕”，会进一步影响中澳关系和西澳经济。他指出，外交事务的确是联邦政府的工作，但州政府在发展经济上却有角色。
澳大利亚广播公司认为澳洲联邦正在玩高风险游戏。文章指出：澳洲联邦对其所做的工作没有丝毫怀疑，坚信已经成功地消除了将澳大利亚列为“一带一路”倡议的粗暴尝试，并明确表示堪培拉（联邦政府）是外交政策的唯一决策者，但这是一场高风险的游戏。外交部长佩恩认为中国不会寻求进一步的经济胁迫来惩罚澳大利亚。她不论对错，根本无法立即提供这种保证。这里涉及的利益计算既繁琐又复杂，所以联邦政府刻意将维多利亚的担忧置之不顾。联邦政府的干预是堪培拉与维多利亚州之间冰冷时期的高潮。同日，州政府大肆宣传建立mRNA疫苗工厂的全新计划，突显了疫苗接种的蜗牛步伐。
该文分析认为，莫里森政府这一举措一石二鸟，不仅能对华强硬，还能根除维多利亚的反对声音。如果中国采取报复措施，对澳大利亚和维多利亚州的企业造成损害，那么州政府将很快把责任推到堪培拉的肩上。安德鲁斯毫不掩饰，认为联邦政府需要为澳中关系的急剧恶化承担主要责任。
美国的印太战略一直将澳大利亚视为制衡中国的关键一环，莫里森政府对华强硬的态度与美方的期待是相符的
美国兰德公司在《印太地区中美竞争的区域反应：澳大利亚和新西兰》报告中曾指出：澳大利亚将与美国的联盟视为其安全政策的基石，并认为在加强美国驾驭区域安全能力的方面起着不可或缺的作用，而该地区的安全环境正在变得越来越复杂。
同时，中国是澳大利亚经济贸易方面的主要合作伙伴，澳大利亚旨在与中国保持稳定的关系，即使在反抗中国的影响和干涉的情况下也是如此。越来越多的澳大利亚人担心，中国不断增强的实力和影响力削弱了澳大利亚在印太地区的影响力。澳大利亚的目标是夺回失地，尤其是在太平洋诸岛努力扩大其影响力，以对抗中国崛起并成为该地区的首选合作伙伴。
兰德公司的文章进一步建议，美国应与澳新两国增强军事合作，并继续支持两国在太平洋地区（分别在美拉尼西亚和波利尼西亚）发挥领导作用，继续鼓励澳大利亚与美国其他盟国加强合作与接触。
