要 点

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

北京时间22日晚，在今年的世界地球日来临之时，全球领导人气候峰会在线上举行，中国国家主席习近平以视频方式出席了领导人峰会。此次峰会临近召开之际，白宫就透露了美国雄心勃勃的气候目标：截至2030年，将温室气体排放量对比2005年的水平减少50％至52％。白宫方面认为，这毫不含糊地传达出了“美国回来”的信号。

对于美国国内而言，此次峰会的召开再次印证了拜登政府自上任初期就展现出对气候问题的关注，以及本届美国政府将气候问题作为开展外交、制定政策的一个核心考虑的决心。但同时，人们也关注到拜登-哈里斯政府的气候雄心面对的诸多国内外挑战：美国自诩为国际秩序的“领导者”，在气候方面亦是如此，但四年换届的体制让人怀疑美国的承诺是否可以长期维持；另外，如何让气候方面的雄心与拜登提出的“为中产阶级服务的外交政策（Foreign Policy for the Middle Class）”保持一致，将成为一贯对气候变化议题“不感冒”的共和党关注和质疑的重点。拜登政府一方面需要取信国际社会，另一方面需要说服国内的反对党和民众。

从中国的角度来说，拜登政府既需要与中国协作，通过各种国际组织框架，达到全球环境得到改善的目的；同时，气候问题也可能成为拜登政府向中国施压的领域。

从组阁时期，拜登政府就展示出了对气候问题的关注，以及“倾全政府之力(whole of government)”应对气候问题的决心。在组阁时，拜登组建了气候政策办公室，任气候变化总统特使的前国务卿约翰•克里在过去一周内出访中韩等国，拜登的气候政策已经开始全力落实。

在上任的接近一百天中，拜登通过出台行政令、签署法令的方式，实践着积极应对气候问题的竞选承诺。拜登宣誓就职第一天颁布的一系列行政令中，就包含一条“保护公共卫生和环境，恢复科学应对气候危机”的行政令，要求所有政府部门立即开始审阅并积极处理过去四年中，与拜登的气候政策目标相悖的法案或行动。今年1月27日，也就是拜登上任一周之际，就颁布行政令应对气候变化，要求政府各个部门都将气候变化纳入规划范围。

3月中旬，拜登签署的1.9万亿美元美国救助计划（American Rescue Plan），其中就包含部分专家认为推进了拜登气候政策的议题，包括将305亿美元投入公共交通部门。3月底公布的美国就业计划（American Jobs Plan），也就是2.3万亿基建计划，则涉及更多气候相关内容，强调在加强基础设施建设的同时推进低碳目标，以及绿色就业、创新所带来的经济效益，具体的措施则包括支持电动汽车产业、支持公共交通系统电动化、向诸如氢能的清洁能源项目提供税收优惠等等。拜登在下周还将推出的美国家庭计划（American Families Plan），有专家认为其中将包括帮助中产阶级家庭向清洁能源过渡的有关条款。

随着气候峰会的举行，拜登政府也公布了一些支持全球应对气候问题的具体计划。

这些举措包括推出新的国际倡议或组织，如旨在支持发展中国家实现碳中和目标的“全球气候雄心倡议”，推出由美国和加拿大主导的国际组织“绿色政府倡议(Greening Government Initiative)”，与重要的油气生产国形成“碳中和生产论坛”，与印度建立针对气候和能源的伙伴关系，支持拉丁美洲和加勒比海地区国家的清洁能源发展，建立包括澳大利亚、博茨瓦纳、加拿大、秘鲁在内的可持续供应链，加入或创建新能源汽车、小型模块化反应堆等具体行业或技术的相关国际联盟等等，以及利用美国现有的海外投融资平台世纪挑战集团(Millennium Challenge Corporation)、美国国际发展金融公司（DFC）等进行气候投资等等。美国国务院的《美国国际气候融资计划》指出，美国计划到2024年将对发展中国家的年度公共气候融资提高至奥巴马政府后半期平均水平的两倍。

纵观白宫在23日发布的这份列举美国气候承诺的资料，可以发现建立(creat/launch)与领导(lead)在具体措施中占据了相当大的比重，可见拜登政府对重塑美国“解决气候问题的全球领袖”形象的决心。其中，特别体现了美国与加拿大、欧盟、印度等建立的双边、多边气候相关国际组织的作用，展现出与特朗普时期的频繁“退群”截然不同的风格。

本次气候峰会开幕前夕，《纽约时报》刊发长文发问：美国的话还能信吗？

美国四年换届的政治体制导致了政策的不连续性。特朗普从巴黎协定退出的十几年前，前共和党总统小布什也曾退出过《京都议定书》。如何确保拜登政府的气候雄心不是“昙花一现”，而是成为长期的努力——特别是在白宫将减排目标设定为2030年，与现在相距超过两个美国总统任期——将成为本届政府需要解决的一项难题。

执政党换届带来的气候政策变化背后，是美国共和党政客以及相当一部分选民对气候变化仍然表现出的反对态度，或者至少认为气候变化不应作为优先处理的事项。有些美国选民甚至坚持认为，人类导致气候变化的论调是大公司处于利益考量精心编造的谎言。

因此，拜登雄心勃勃的气候计划有多少能够实现，很大程度上要取决于他是否能得到足够多数议员的支持。目前，民主党在参议院与共和党分庭抗礼，无法达到立法时需要的三分之二多数。参议院少数党领袖麦康纳已经公开宣布，该院共和党人将反对拜登的基建计划，可以想见其对其他气候相关法案的态度。

即使在国会闯关成功，拜登的气候雄心也有可能受到来自司法部门的挑战。迄今为止，拜登的气候举措已经数度遭遇司法挑战。拜登总统在上任首日发布的气候相关行政令，在3月就遭到了12个州的联合上诉，理由是他无权推行关于温室气体的新规定；其后不久，又有21个州联手起诉拜登撤销美加输油管道许可证的决定，这项决定同样是与环境和气候有关。

尽管如此，我们还是可以注意到，美国的温室气体排放从2008年，也就是奥巴马时期开始，就逐渐显示出波动下降的趋势。据荣鼎咨询公司今年1月的估算，由于疫情对经济活动的影响，美国2020年的温室气体排放较2005年下降了21%，已经超过了2009年《哥本哈根协定》中所承诺的到2020年底减排17%的目标。虽然拜登是否能持续这种趋势、达成更有雄心的2030年目标还是未知数，不过美国经济、全球经济向低碳方向发展已经是必然的趋势。

拜登政府所计划的一系列举措，也是希望在这样的未来趋势中确保美国继续处于技术上的领先地位和政治上的领导地位。这与其执政的另一个重要目标——保证美国在科技方面保持领先——无疑是并行的，在方式上也多有相似：国家为相关技术发展提供财政支持，与盟友在相关产业建立联盟或国际组织、从而制定行业规则和把握话语权，与传统能源大国形成联盟共谋改革，寻求以提供资金和技术援助的方式向发展中国家提供帮助等等。

从中国的角度来说，拜登政府对环境问题的重视，以及环境问题的全球性，意味着双方有着合作的空间，这在克里访华、双方达成应对气候危机联合声明上可以得到证实。不过布鲁金斯研究所的一篇分析认为，美国希望中国提出更具体的、近期的减排计划，并且加入美国的计划，帮助其他发展中国家进行绿色转型；一个不够宏大的中国计划，反而会作为拜登政府外交及推行气候政策不利的证据，使其受到国内政敌的攻击。同时，也不能排除美国将气候议题引入贸易、科技发展、甚至地缘政治等中美之间存在摩擦或竞争关系的领域，进一步与中国形成竞争的可能性。