中铁建铩羽沙特麦加轻轨工程启示

Lessons from China Railway Construction Corporation (CRRC)'s failed light rail project in Mecca, Saudi Arabia

2014/03/14-18:53      浏览:  次
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来源:CGGT走出去智库
    最近几年,中国企业迫切需要“走出去”,在转变经济增长方式,降低依靠投资拉动经济增长的形势下,导致铁路等基础设施投资明显放缓,中铁建在国内开始明显感觉到压力,不得不到海外谋求发展。

中铁建铩羽沙特麦加轻轨工程启示

   编者按:2009年2月10日,中国铁建股份有限公司(下称中铁建)与沙特阿拉伯王国城乡事业部签署了《沙特麦加萨法至穆戈达莎轻轨合同》,这是中国企业在海外铁路工程总承包中,首次获得欧洲权威机构认证的大型项目,亦是中国铁路“走出去”的第一次。

  这也是中铁建“走出去”中栽的最大的一次“跟头”,是中国企业“走出去”中最失败的案例之一。由于一些客观因素以及主观因素,中铁建这个原被寄予厚望的沙特大型项目给公司带来了巨额损失。以至于外界一提“走出去”,都会想到中铁建的沙特“走麦城”。

 

  案例回放

Recap of the facts

  中铁建沙特项目巨亏,于 2010年10月25日浮出水面。

  当天,这家全球最大的工程承包商发布公告,称公司承建的沙特麦加轻轨项目预计将发生巨额亏损,按 2010年9月底的汇率计算,总亏损额约为41.53亿元。这引起国内工程行业的广泛关注。

  而就在巨亏信息披露前一个月,正是中铁建沙特麦加轻轨铁路项目进入决战决胜的最后冲刺阶段。 2010年 9月19日至 23日,中铁建董事长孟凤朝、总裁赵广发亲临沙特麦加轻轨铁路施工现场,对全体参战干部职工表示亲切慰问,并转达了时任铁道部部长刘志军、国资委主任王勇的亲切问候。

  这一海外建设工程并非仅有单纯的经济属性。根据财新《新世纪周刊》报道,中国商务部部长助理仇鸿 2010年4月到现场考察后,提交《关于沙特麦加轻轨铁路项目有关情况的报告》。刘志军批示要求按期保质圆满完成建设任务。沙特麦加轻轨项目是沙特政府为缓解穆斯林朝觐造成的交通压力而专门计划建造,这个项目是中国企业在海外第一次采用 EPC+O&M总承包模式(即设计、采购、施工加运营、维护)建设的铁路项目。

  这条轻轨,也是迄今世界上设计运能最大、运营模式最复杂、同类工程建设工期最短、室外温度最高的轻轨铁路项目。麦加地铁工程建设困难重重,除所有国际工程普遍存在的语言、工作习惯等障碍外,建筑工程专业人士总结了该项目还存在以下特点:

  •设计运量最大:设计动能为单向客流每小时 72000人;

  •室外温度最高:麦加地处北纬 21°26',施工区域地处高温和特大风沙区,夏季地表的最高温度可达到摄氏 50度左右;

  •工期短:除去朝觐等因素外,工期仅 18个月;

  •自然条件恶劣:自然环境十分恶劣,除严重高温外,严重缺水,淡水比石油更加珍贵;

  •文化制约因素:施工范围主要集中在穆斯林地区,制约因素多;

  •设计标准高:土建工程执行美国标准,系统工程执行欧洲标准。

  《新世纪周刊》报道称,工程再难,变化再多,中国方面也从未畏难。中国铁建总裁赵广发从2009年8月开始,三次前往麦加轻轨项目现场办公。中国铁建全系统 15家单位也进入了“突击状态”。

  按照中铁建参与此次项目建设的一位管理层介绍,“亏损的原因很复杂,对方突然变更工期,增加了成本;另外,在工程设备采购方面也比较混乱;此外,由于当地人信誉不太好和拆迁难度大等原因,导致工程进展也非常缓慢。”

  对于巨亏原因,另一家在海外承包工程的大型央企海外项目负责人称,中铁建以国内的经验来从事国外的项目,对国外的问题没有研究透彻。

 

  中铁建折戟真相探析

The truth behind CRCC's failure

  最近几年,中国企业迫切需要“走出去”,在转变经济增长方式,降低依靠投资拉动经济增长的形势下,导致铁路等基础设施投资明显放缓,中铁建在国内开始明显感觉到压力,不得不到海外谋求发展。

  伴随挑战的是机遇。以沙特为例,近几年,沙特政府推出各类基础设施和工民建项目。 2012年,沙特工程发包额已达 1000亿美元,预计未来 5年,将推出近 6000亿美元的工程项目。除传统的基础设施项目外,沙特政府为发展多元化经济,与企业联合出资兴建的 3个经济城和 29个工业区带动了大批工业配套项目建设。

  在此大背景下,中国铁建积极“走出去”,取得了一些成绩。此案例虽然失败,但为后来者提供了更多视角,理解国际工程类项目的风险所在。下述内容根据《第一财经日报》记者访谈和鲁班咨询等国内公开信息整理,归纳了中铁建案例失败的 4个主要原因。

  1.低价拿标

Winning the bid at a low price

  麦加轻轨项目为 EPC+O&M合同,即设计、采购、施工 +运营管理(三年)的模式。该项目正线全长 18.06公里,合同价格约合 17.7亿美元,大约每公里9800万美元,相当于国内轻轨造价的三倍。因为工程在中东,许多设备材料从欧洲、中国或者其他第三国采购,如果不免税,各种税收、手续费、保险费加上运费,再加上劳务费,成本比国内高许多,并且采用的标准是欧洲标准,许多设备如果到欧洲采购价格会高出更多,因此,上述报价可能会远远不足,如果再扣除三年的运营费用等,更捉襟见肘。

  有知情人士透露,“沙特政府一直想在麦加萨法和穆戈达莎这两个地方之间修建一条轻轨,但因为各方竞标公司报价太高,所以沙特政府一直不愿意修这条轻轨。”

  当年为了获得麦加轻轨项目,沙特实力最强的铁路建设集团的报价高达 27亿美元,而中铁建当时的报价则排名该集团之后,标出了 22亿美元的报价,后来又把报价压到17亿美元。上述知情人士说,中铁建是根据国内广州轻轨的投标成本,测算的沙特轻轨项目。

  目前国内的工程项目,利润率非常之低。据住建部统计,平均利润率只有 3%。然而,即使是没有利润,很多工程大家也都抢着干。为什么?除去国内工程行业竞争激烈,要养活工程人员的因素之外,还有一个业内潜规则。这个潜规则就是:低价甚至微亏接活,后期靠工程变更和索赔盈利。当中国建筑企业走向海外的时候,也把这种习惯带了出去。结果,因为文化差异,遭遇了水土不服。

  2.对EPC合同和 EPC运作不熟悉

Unfamiliarity with EPC contracts and EPC operations

  中铁建虽然签订了 EPC,但是并未享有这项权利。

  中铁建投标决策人员和项目管理人员对于 EPC合同并不熟悉。中铁建给出的解释是,“由于苛刻的合同条款,业主对建设标准和建设要求变更频繁,对设备和材料审批滞后,并指定了设计、系统和土建等关键环节的分包商,导致我们没有掌握项目控制的主动权,却要承担总包商的终极责任,责权严重不对等。”并且该项目“土建采用美国标准,系统采用欧洲标准,设计分包商均是由业主指定的西方公司和当地公司,直接听令于业主,中国铁建虽是总承包商,但没有掌握设计主动权,给土建和系统工程施工造成极大的被动局面。”

  而EPC意味着中铁建拥有项目设计权、采购权、施工权,设备采购都应由中铁建进行调度,可以利用设计优势和优化设计、设备采购赚取更高的利润。

  但是,麦加轻轨项目中,“设计分包商均是由业主指定的西方公司和当地公司,直接听令于业主”,并且“业主要求 500万里亚尔(约 900万元人民币)以上的合同分包商需其批准,关键环节的分包商均由业主指定。”由于项目的控制系统、控制设备均由西方公司提供,价格就比国内高出很多,中铁建对采购的价格没有把握准,造成设备采购的成本失控。

  这表明,中铁建仅仅是一个施工的总包商,甚至一个完整的施工总包都算不上,中铁建又为何做 EPC还要加上 OM的总包呢?问题的关键是,

  合同中怎样约定:找设计公司的权利是在中方还是沙特,聘请设计公司给多少权限,要求他们按照什么标准进行设计,这些都是总承包方的权利,否则就根本不是 EPC模式了。要防范风险事先应当识别和评估风险,如果熟悉 EPC合同的风险,就不会签这样的合同。

  3.对沙特市场不熟悉

Unfamiliarity with Saudi Arabia's market

  首先,对于当地市场情况不熟悉,未经过仔细的市场考察和询价。中铁建在这个项目上是初次进入沙特市场,新进入一个市场,处于风险控制考虑,必须要对市场进行认真考察。而针对具体的项目,在投标时就要对材料和分包商进行逐项的询价。很不幸的是,国内很多承包商在承包海外工程的时候,这些工作做得不到位。一是时间紧,来不及做;二是能力不足,做不到;三是做惯了国内的项目,思维定势,直接就套国内经验估价。

  其次,对于当地规范及技术要求不熟悉。在沙特主要是使用美国标准,国内的承包商虽说也做了二三十年的海外工程,但对于国外的规范标准仍然比较陌生。这导致了两个方面的问题,一是投标的时候无法准确估计成本,二是造成实施的困难,特别是设计过程。

  此外,对于沙特这个国家的情况了解不足。沙特是中东宗教气氛最浓的一个国家,各方面限制非常严,而中铁建这个项目的工程所在地是伊斯兰的圣地麦加,限制就更严了。一个最明显的例子,这个地方甚至不允许非穆斯林进入,所以中铁在实施这个项目的时候,搜遍整个中铁集团寻找回族民工。

  4.国际工程经验不足

Lack of experience in international construction projects

  由于苛刻的合同条款,业主对建设标准和建设要求变更频繁,对设备和材料审批滞后,并指定了设计、系统和土建等关键环节的分包商,导致中国铁建没有掌握项目控制的主动权,却要承担总包商的终极责任,责权严重不对等。

  中铁建第一批用于该项目的劳务指标在签约 5个月后的 2009年7月才办理完毕。为了展开大规模的突击会战,中方于 5月15日申请办理 6000个劳务指标,直到 7月4日才办理完毕,第一批人员进场。

  项目实施过程中,连房间墙壁的颜色等都需要业主代表(城乡事务部副部长)亲自选择才能决定,导致大量本应通过正常流程决定的事情,需要经过若干次反复才能最后批复,审批进展滞后。

  由于业主要求 500万里亚尔(约900万元人民币)以上的合同分包商需其批准,导致关键环节的分包商均由业主指定。由于分包商众多,且多是业主指定的“名牌”公司,接口复杂,难以集中管控。

  这些情况反映出中国铁建作为项目的 EPC总包商,对于当地政府的办事程序、当地项目的运作模式和分包管理等方面,非常不熟悉,缺乏应有的深入调研、风险和运营管理经验。

 

  失败的意义:后来者的养料

The significance of the failure: lessons to those who come after

  中铁建在拥有多个“第一”的海外工程上吃了大亏,但也积累了非常宝贵的“走出去”经验和教训。

  按照中国铁建董事长孟凤朝后来的说法,对于中铁建,沙特轻轨项目不是“一道坎”,而是“一堂课”。中铁建没有因噎废食,而是从挫折中学习到如何进一步提高企业风险防范意识、风险管控能力。

  这项工程项目失败后,中国铁建此后不得不将包袱甩给母公司中铁建总公司。

  2011年1月21日,中国铁建与中铁建总公司签署《关于沙特麦加轻轨项目相关事项安排的协议》,约定自 2010年10月31日后,中铁建总公司行使及履行中国铁建在该项目总承包合同项下及因总承包合同产生的所有权利义务,并向公司支付人民币 20.77亿元的对价;同时中国铁建不再承担或享有该项目于 2010年10月31日后发生的亏损或盈利。

  这意味着,为了减少上市公司股东的损失,中国铁建将这个项目的风险和损失转嫁给了母公司中铁建总公司,国家将为这个巨大的失误“埋单”。

  中国铁建董事长孟凤朝 2012年年初在接受《人民日报》采访时称,不仅要降低每个项目的风险,还要完善海外经营体制,形成规避海外风险的长效机制。通过推进海外资源整合,掌握海外文化环境,创新海外经营方式,公司努力实现商务谈判、设计咨询、施工组织、运营管理各环节的无缝衔接,特别是将自己向产业链上游提升。

 

  海外承包工程应注意的问题

Issues to pay attention to in overseas contracting projects

  第一,规避法律、文化以及政治风险。

First, guard against legal, cultural and political risks.

  中国企业在“走出去”过程中,必须了解当地的政治、法律、文化等。

  中铁建沙特项目之所以出现巨额亏损,原因是其未能做好前期工作,对沙特国内的政治、文化、法律、经济等细节严重缺乏了解,在签署合同时过于草率,以国内的经验来承揽国际工程。

  仅从沙特政府的劳动法法律和政策,可见一斑。如在外籍劳工政策方面,沙特政府根据不同的行业,制定了企业雇用本地劳工的沙特化分级计划,企业需达标后,才可获得外籍劳工工作许可。 2013年,沙政府对这方面的政策进行了进一步调整,除完成上述指标外,每雇用一名外籍劳工,每年需向其缴纳约合 4000元的费用,以保护当地就业率。自 2013年4月1日起,沙特政府对非法滞留的外籍劳工进行清查,宽限截止日期到 2013年11月3日。在此政策调整下,企业面临着工作签字审批困难、劳动力紧张、劳工成本大幅上升的局面。

  第二,规避合同风险。

Second, guard against contract risks.

  在企业签署合同之后,应聘请相关法律专家,对合同条款进行详细审度,避免合同中的陷阱。

  以沙特的这个项目为例。该项目采用 EPC+O&M总承包模式,项目签约时只有概念设计,由于业主提出新的功能需求及工程量的增加,该项目在实施过程中,合同总成本逐步增加。

  EPC意味着中铁建拥有项目总调度权,但是,沙特项目中,设计分包商均是由业主指定的西方公司和当地公司,由于项目的控制系统、控制设备均由西方公司提供,价格就比国内高出很多,中铁建对采购的价格没有把握准,造成设备采购的成本失控。

  中东地区的工程项目,一般都是欧美一些国家的咨询公司编制合同及规范,合同中一般都会包含非常详细的技术规范。技术规范对于设备、材料的参数、施工工艺等有非常细致的要求,在合同和规范中指定厂家、品牌是常见的情况,很多合同还会有指定分包。在这种情况下,如果不认真分析规范,想当然地认为中标后能够使用国内的材料和设备,必然会带来巨大损失。

  第三,避免与国内企业恶性竞争。

Third, avoid vicious competition with domestic enterprises.

  在增长方式上,企业应考虑从承包工程数量扩张型向质量效益型转变,不片面追求数量和增长速度,而注重实现利润和社会经济效益。

  中国企业海外投资经营相互恶性竞争,缺乏协调机制与配套服务。在海外投资与跨国经营中,企业之间缺乏统筹协调的有效机制,恶性竞争时常发生,已经成为制约中国企业国际化经营的一个突出问题。不同企业间协同“走出去”本来是中国的一个潜在优势,但由于缺乏协调机制,这一优势往往没能充分发挥,企业单打独斗成为常态。

  第四,亟待培养国际化谈判和经营人才。

Fourth, cultivate internationalized negotiation talent and management talent.

  中国企业获取东道国法律、政策、市场信息的能力不强,缺乏对外投资与国际化经营战略,国际化人才与经验不足,跨文化整合能力较弱,缺乏处理与东道国工会关系的能力。

  中国企业应通过与国外先进企业合资合作的方式,提升工程设计、技术创新、融资渠道、品牌质量、商务经验等方面的人才,为海外投资企业输送具有战略头脑,懂现代企业管理的跨国人才,推进国家海外投资整体水平向国际一流提升。

  从长远发展战略选择上,企业应该逐渐从承包项目的低端向高端转变,瞄准规划设计、技术服务、设备材料等高附加值领域,带动中国标准“走出去”。

 

  给政府的一些建议

Suggestions for the government

  第一,完善涉外法律法规,让中国海外投资企业有法可遵,有规可循。

First, improve awareness of foreign-related laws and regulations; make sure there are laws and regulations for Chinese enterprises to comply with.

  对国有企业海外投资加强监督管理,细化并严格执行企业问责机制和相关法律,保证国家和人民利益。

  充分考虑西方发达国家,非洲资源国家、政治动荡国家等国外一切影响中国企业海外投资发展的不利因素,兼顾不同国家的法律制度、意识形态、社会制度、文化传统的差异,使中国对外投资法律法规具有前瞻性和国际适用性。

  第二,细化金融“国十条”走出去指导意见,健全扶持政策,促进海外投资的发展。

Second, further delineate the guiding opinions of the general office of the state council on displaying the role of the financial sector in supporting economic restructuring, transformation and upgrading, perfect supportive policies and in turn facilitate outbound investment.

  国务院办公厅2013年7月1日发布《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》。《意见》提出支持中国企业海外投资等十条指导意见,被称为金融“国十条”,此举意义重大。其政策法规实施细则,包括在金融、贷款、外汇、税收等方面,需进一步明确。

  ⒈完善海外投资保险机制对私营企业和个人安危的倾斜。海外投资发展中国家比例较高,时有武装冲突和暴乱发生,对投资者时刻有意外的威胁和损失。我国海外投资保险机制,成为了国有企业走出去强大的后盾,但是在对私营企业和个人安危扶持政策上,有待进一步加强。

  ⒉加大信贷和税收扶持力度。针对规模小的民营境外投资企业,为其提供更多更优惠的信贷和资金支持、税收扶持,帮助民营企业不断提高国际竞争力。

  第三,加强走出去智库平台的建设。

Third, strengthen the construction of "going global" think tank platforms.

  支持民间智库联合一流战略管理咨询、律师、会计师、风险管理专家、评估师、公关专家、大学和 EMBA中的海外投资研究等学术团体,建立前瞻性的中国企业“走出去”研究和实务指导平台。

  民间智库平台一般为非营利机构,希望获得商务部、国资委、发改委、中国人民银行、国家外汇管理局、银监会、证监会、保监会等部门支持。民间智库平台汲取各方专家力量,加强对重点国别的相关法律、行政审批程序、资源现状、市场趋势及投资行为研究论证,与国家级“走出去智库”平台形成优势、资源、信息互补,为中国海外投资者提供信息咨询和技术服务,以确保企业走出去决策的科学正确。

  第四,倡导中国海外投资企业“贡献中国影响世界”的全球社会责任,用正确的价值理念引导教育中国企业家对国际法律、规则和秩序的尊重。

Fourth, promote Chinese enterprises' undertaking of the global social responsibilities so as to "contribute to china and influence the world" and utilize correct value concepts to guide and teach Chinese entrepreneurs to respect international laws, regulations and rules.

  企业失败案例研究发现,中国企业家群体共同的“失败基因”是缺乏具有人文关怀的社会责任感,缺乏对规律和秩序的尊重。

  在中国企业参与竞标的国际大项目中,欧美大企业通常会退出竞争,因为它们的报价是中国企业报价的三倍,没有竞争力。事实上,国际采购项目价格相差无几,中国企业要把成本降下来,要牺牲工人利益。

  一些海外投资企业失败,表面原因是没有对国外的问题研究透彻,深层根源却是企业发展模式和人文理念的偏差。企业对要素资源的占据,以压制一线工人的工资成本、劳动者的福利权利为代价。

  希望政府支持各类研究机构、民间智库机构、专业培训机构,对中国海外投资的企业家和高级管理人员进行企业全球责任引导、教育和培训。建立企业的“社会责任、行业责任、全球责任”的正确价值观,赢得世界对中国“走出去”企业的尊重。

  本案例资料来源:中国铁建公告、媒体新闻报道、其他公开披露文件和网站资料,以及撰写者对项目参与人士的访谈。为行文简洁,编者对此类信息不再注明出处。

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